摘要

我国加入世界贸易组织（WTO）以来签署的双边或多边区域自贸协定进一步扩大了农业开放。从目前来看，我国农业经受住了开放带来的挑战和压力。我国已进入新一轮高水平开放阶段，农业缺乏比较优势的问题逐步显现，未来农业要继续经受住开放带来的挑战和压力，根本出路在于深化农业供给侧结构性改革。一方面，应调整农业生产的品种结构和区域布局，重塑农业支持保护制度，努力提高我国农业的产业素质和竞争力。另一方面，应谋划和实施全球农业战略，提高统筹利用国内外两个市场两种资源的能力，提高开放条件下的国家粮食安全治理能力。

关键词

制度型开放；农业战略性调整；粮食安全治理；加入WTO

以年加入世界贸易组织（WTO）为标志，我国进入深度参与经济全球化、全面提高对外开放水平的新阶段。以党的十八届三中全会提出构建开放型经济新体制为标志，我国进入以制度型开放为重要特征、推进更高水平开放的新阶段。在开放进程中，我国农业作为总体上缺乏竞争优势的产业部门，经受住了考验，转型升级稳步推进。随着新一轮高水平开放举措效应的逐步显现、农业自身比较优势的动态变化，未来我国农业实际承受的挑战和压力将进一步加大。应对这种挑战和压力，根本出路在于深化农业供给侧结构性改革，努力提高农业的产业素质和竞争力，同时也需要谋划和实施全球农业战略，提高统筹利用国内外两个市场两种资源的能力和开放条件下的国家粮食安全治理能力。

一

清醒认识加入WTO以来我国农业的发展态势

就加入WTO将给我国农业带来什么影响，在早期是有争论的。加入WTO以来的农业发展绩效一定程度上回应了这些争论，但问题并未终结，加入WTO对我国农业的影响将持续释放，压力和挑战需要逐步消化。

（一）全球领先的开放程度

我国加入WTO时，在农业方面作出了较高的开放承诺。无论是与WTO创始成员和其他新加入成员相比，还是与我国农业自身资源禀赋相比，这种开放程度都是偏高的。我国农业开放已处于全球领先地位，成为全球农产品关税水平较低和贸易自由化程度最高的国家之一。从WTO《农业协定》的三大领域来看，都可以发现我国农业作出了领先于大多数成员的开放承诺。

一是大幅降低市场准入门槛。承诺取消所有非关税措施，对全部农产品实行关税化管理。尽管加入WTO谈判期间我国农产品平均关税已由年的46.6%降至年的21.2%，我国仍承诺加入WTO后继续削减，年过渡期结束时削减至15.2%，累计降幅达67%。我国加入WTO过渡期结束后的农产品最终关税水平，约为世界平均水平的1/4，远低于发展中国家成员56%和发达国家成员39%的平均水平。虽然我国对部分农产品进口实行关税配额管理，但豆油、菜籽油、棕榈油仅在过渡期内实行，自年起取消配额；自年起小麦、玉米、大米配额外最惠国税率降至65%，食糖、棉花配额外最惠国税率分别降至50%和40%。我国承诺放弃适用WTO《农业协定》第5条关于特殊保障条款的权利，当农产品进口数量增加或价格下降到一定幅度、对国内相关产业造成实质损害或损害威胁时，只能适用触发门槛更高的《保障措施协定》进行贸易救济。

二是只获得极为有限的国内支持政策空间。我国放弃适用为发展中国家成员量身定制的《农业协定》第6.2条关于“发展箱”的权利，对农业可普遍获得的投资补贴、低收入或资源贫乏生产者可普遍获得的农业投入品补贴必须计入现行综合支持总量，而不能像其他发展中国家成员一样免于削减。我国以—年为减让基期，此期间扭曲生产或贸易的农业综合支持量为负值：非特定产品综合支持量为.02亿元，占农业总产值的1.44%；特定产品综合支持量中仅玉米为9.35亿元，其他产品均为负值；此期间我国农业税费负担约为亿元。综合计算，我国农业综合支持量约为-亿元，这意味着我国农业国内支持水平约为-5%。基于这一情况，我国未能根据《农业协定》第6.3条的规定获得基期农业综合支持量（AMS）权利，这意味着我国加入WTO以后的“黄箱”措施仅限于微量允许。根据《农业协定》第6.4条的规定，发达国家成员特定产品微量允许（某一产品的“黄箱”措施占该产品产值的比例）和非特定产品微量允许（各产品普遍受益的“黄箱”措施占农业总产值的比例）上限分别为5%，发展中国家成员分别为10%，但我国分别只有8.5%，未能充分享受到发展中国家成员的特殊和差别待遇。

三是承诺不使用任何出口补贴措施。加入WTO之前的一个时期内，由于国内玉米和棉花出现过剩，我国曾给予过出口补贴。加入WTO时我国承诺不再对农产品出口提供补贴。与此形成鲜明对照的是，美国、欧盟等发达国家成员自WTO成立以来一直为农产品出口提供各种形式的补贴。尽管年WTO第十届部长级会议形成具有约束力的决议，同意停止和逐步淘汰农业出口补贴，要求发达国家成员立即取消出口补贴、发展中国家成员年取消出口补贴，特定的“加工品、奶制品和猪肉”等产品可延至年，25个国家作出了削减出口补贴的承诺，但从实际执行情况来看，出口补贴的削减并未达到预定目标。

加入WTO以来，我国在按加入WTO时的承诺扩大农业对外开放和按WTO规则调整完善国内农业政策的同时，还通过签订双边或多边区域贸易协定实行更大程度的开放。截至年底，我国已与25个国家和地区签署17个自贸协定。在这些自贸协定中，农产品市场开放程度比WTO框架下的开放程度更高。例如，中国-东盟自贸区自年1月1日起实施早期收获计划，下调农产品关税，到年约项农产品的关税降为零；自年7月起，除年已实施降税的早期收获产品和少量敏感产品外，双方对其他约个税目的产品实施降税。

（二）总体平稳的发展绩效

尽管农业的开放程度很高，但加入WTO以来我国农业发展依然总体平稳，延续了加入WTO之前的向上走势，并未出现加入WTO前夕一些人所担心的农业将受到冲击、农民将大规模失业的情景。

一是农业增加值平稳增长。—年，我国第一产业增加值年均增长4.01%，比—年年均4.62%的增长速度略有下降。这种下降主要是农产品需求增长速度随恩格尔系数下降而下降导致的，是经济发展到一定阶段后的正常现象。与此前的大起大落相比，加入WTO以来的农业增长稳定性得到显著改善。—年，第一产业增加值增长速度峰谷相差14.4个百分点；—年，峰谷差仅为3.7个百分点。第一产业增长稳定性的增强，与农业基础设施在防汛抗旱中发挥了支撑作用、举国体制在抗御重大植物病虫害和动物疫情风险中发挥了保障作用等有关，也与国家对农业的调控作用密不可分。粮食最低收购价和重要农产品临时收储政策、缓解生猪市场价格周期性波动调控预案等市场调控政策的制定实施，降低了农产品市场波动幅度，为提高农业增长的稳定性创造了有利条件。

二是农产品生产全面增长。加入WTO前夕，一些研究认为我国缺乏比较优势的土地密集型大宗农产品，如玉米将面临进口冲击，生产将出现下降。事实是，即使是缺乏比较优势的土地密集型农产品也保持了增长势头。—年全国粮食产量增加了万吨，超过了—年万吨的增长幅度；在—年的粮食产量增长中，玉米产量增长占69.4%。棉花、油料、糖料等典型土地密集型农产品也都维持了长期增长走势。高度依赖粮食的畜牧养殖业，在玉米产量增长和大豆进口增加的支撑下，同样维持了长期增长走势。具有较强竞争优势的劳动、资金、技术密集型农产品，如蔬菜、水果、茶叶、水产品等，更是实现了较快增长。就连进口大量增加的大豆，国内生产也未明显萎缩。可以认为，加入WTO以来没有一种农产品因遭受进口冲击而明显萎缩。加入WTO以来我国工业化和城镇化快速发展、居民收入水平快速提高创造的新增需求，既容纳了不断增加的农产品进口，又为国内农产品生产增长提供了巨大市场空间。

三是农业现代化进程得到快速推进。在加入WTO以来快速工业化和城镇化的带动下，我国农业现代化也进入快速推进阶段。农业生产规模化水平明显提高，全国农村承包地流转面积从年的.2万公顷提高到年的.3万公顷。年末，全国耕地规模化耕种面积占全部实际耕地耕种面积的28.6%，规模化养殖生猪存栏占生猪存栏总数的62.9%，家禽规模化存栏占比达到73.9%。农业生产机械化程度快速提高，全国农作物耕种收综合机械化水平从年的32%提高到年的70%，农业已进入全程、全面机械化新阶段。农业生产绿色化迎来转折性变化，全国化肥使用量从年.6万吨的峰值下降到年的.4万吨，农药使用量从年.69万吨的峰值下降到年的万吨，年全国畜禽粪污综合利用率达到70%、秸秆综合利用率达到84%、农用地膜回收率达到60%。全国农业科技进步贡献率从年的48%提高到年的59.2%。

四是农业就业份额快速下降。全国第一产业就业人数从年的万人减少到年的万人，累计减少万人；第一产业就业份额从年的50%下降到年的26.1%，累计下降23.9个百分点。这种下降是在农业劳动生产率和农业产出上升的基础上实现的，是工业化和城镇化带来的积极变化，与农业生产萎缩情景下的农业就业减少有本质的不同。

五是农民收入快速增长。全国农民人均可支配收入—年年均增长8.1%，高于—年年均7.4%的增长速度。农民收入来源发生深刻变化，—年工资性收入占比从32%提高到41.1%，转移性收入占比从3.7%提高到20.6%。这意味着加入WTO以来工业化和城镇化对农民收入的拉动作用以及社会保障和农业补贴政策对农民收入的支撑作用远远超过了农产品进口增加对农业经营收入的不利影响。

（三）悄然发生的深刻转型

观察加入WTO以来的我国农业发展，在看到平稳的一面的同时，也要看到已经和正在发生的深刻转型。既不能夸大加入WTO对我国农业的冲击，也不能对深层次矛盾和问题视而不见。必须清醒地认识到，加入WTO给我国农业带来的挑战会随着工业化和城镇化水平的提高而进一步释放和显性化。目前来看，有两大挑战已经摆在我们面前。

1．农业对外依存度快速上升

加入WTO之前，由于我国工业化和城镇化程度不高，农业劳动力的机会成本低，我国主要农产品的生产成本和市场价格普遍低于国外水平，农业在低水平地满足国内消费需求的同时，甚至还承担着出口创汇的功能。这是我国在加入WTO谈判过程中对农产品市场准入作出偏高开放承诺的“底气”所在。加入WTO初期，这一格局没有发生实质性变化。在这种情况下，尽管农产品市场开放程度较高，农业却未受到进口的明显冲击。但从年开始，我国农产品贸易持续出现逆差。在逆差的背后，孕育着深刻的变化。

第一，国内外农产品生产成本和价格倒挂幅度不断扩大，价差驱动型进口压力逐步增加。年前后，我国农业富余劳动力转移迈过刘易斯第一拐点，农民工工资出现跳跃式上涨，农业生产用工的机会成本随之上涨。土地流转率提高导致地租显性化，农业补贴特别是对新型经营主体补贴的增加导致单位面积土地租金上涨。受此推动，大宗农产品成本和价格逐步超过主要出口国水平，国外农产品逐步翻越运费、关税等贸易成本之墙进入我国市场，价差驱动型进口开始成为常态。目前，配额外最惠国税率已无法挡住棉花和食糖的进口，配额税率也已无法挡住大米、小麦、玉米的进口，实行单一关税管理的大豆、油菜籽、食用植物油、奶粉、肉类等产品早就无法挡住国外产品的进入。

第二，国内生产增长赶不上需求增长，缺口驱动型进口压力逐步增加。加入WTO以来，我国粮食、棉花、油料、糖料、蔬菜、水果、畜产品、水产品等大宗农产品产量都有不同幅度的增长。但我国人均国内生产总值已从年的美元提高到年的美元，同期人口总量从12.76亿人增加到14亿人，城镇人口总量从4.81亿人增加到8.48亿人，这些变量共同推动全社会对农产品的需求不断增长。总体而言，尽管目前稻谷、小麦等产品依然存在一定的超出正常值库存，棉花、食糖、玉米等产品一度出现过超正常值库存，但即便剔除这一因素，我国多数大宗农产品的生产增长未能赶上需求增长。—年，棉花进口从19.7万吨扩大到.7万吨，食糖进口从.9万吨扩大到万吨，大豆进口从万吨扩大到.1万吨，油菜籽进口从.4万吨扩大到.7万吨，食用植物油进口从.5万吨扩大到.7万吨，这种进口增长具有缺口驱动型特征。

第三，劳动力成本上涨导致劳动密集型农产品的出口优势衰减。蔬菜、水果、水产品是我国传统的出口品类，随着劳动力成本上涨，这些劳动密集型农产品逐步丧失竞争优势。水果出口年的8亿美元扩大到年的74.5亿美元，同期进口从3.5亿美元扩大到.6亿美元，自年起出现逆差。蔬菜和水产品长期保持贸易顺差，顺差规模分别从年的22.4亿美元和23亿美元扩大到年的峰值.7亿美元和98亿美元，年蔬菜和水产品的贸易顺差分别同比下降3.7%和23.9%，年蔬菜贸易顺差与年基本持平，水产品贸易顺差同比进一步下降74.1%。这是一种短期回调还是趋势性下降，需要给予密切

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