中美关系是现今世界最重要的双边关系。近年来，尤其自特朗普上任之后，美国政府对中国的立场渐渐发生变化。美国运用经济制裁手段，对涉嫌违法其国内法的中国企业及个人进行惩罚和限制，旨在遏制中国高科技领域的发展，对于中国的任何在未来可能会超过美国的细分行业，美国在反商业贿赂、反恐融资、反洗钱、外商投资、出口管制、保护知识产权、大数据等多个领域，运用美国国内法，借助美国在货币体系、金融支付、高科技领域的支配性优势，针对中国编制了一张制裁的大网。

无独有偶，美国的制裁手段从来都不只是针对中国这样的战略竞争对手，或者俄罗斯、伊朗这样的敌对国家，美国的传统盟友英国、法国、德国，乃至以色列、日本都深受美国的经济制裁之害。美国实施的长臂管辖权，受害最深的当属欧盟国家的跨国企业，其中大部分是银行。从年到年，美国仅从欧洲就拿走了亿美元罚款，而且获取了大量企业的数据，大量的企业被罚款，一些企业被长臂管辖制裁倒闭后被美国企业收购。中兴通讯受到美国长臂管辖的制裁，年向美国交了13亿美元罚款，年交了8.93亿美元，一共超过22亿美元。

美国制裁的域外管辖，被形象的称为长臂管辖。但实际上，美国制裁的域外管辖与长臂管辖还有区别：长臂管辖只是对人管辖权中的一种特别管辖权，强调的是法院依据“长臂法规”对非本国（州）居民被告行使司法管辖权。域外管辖是一国在其域外行使管辖权，包括域外立法管辖、域外执法管辖和域外司法管辖。域外管辖的含义广于长臂管辖。

长臂管辖原则是美国民事诉讼法中属人管辖制度发展的结果。其起源于年的国际鞋业公司诉华盛顿州案例。自此之后，美国的多个州都出台了长臂管辖法案，其中最早当属年伊利诺伊州出台的《长臂管辖权法》，算是世界上最早的长臂管辖权成文法。

美国的经济制裁按照制裁对象可分为一级制裁（初级制裁）和二级制裁（次级制裁）；按照制裁的领域可以分为贸易制裁和金融制裁。初级制裁是对整个国家的经济制裁。一般而言，次级制裁包括将违规个体加入SDNs清单和切断美国金融服务两种措施。

一、美国长臂管辖的法律依据

随着经济全球化的发展，世界各国的联系越来越紧密。美国凭借其强国地位，利用“长臂管辖”来保护美国的利益，以法律法规和各种指引为其“长臂管辖”提供依据，具体如下。

1.针对国别的制裁法案

（1）制裁伊朗的《达马托-肯尼迪法案》或称《伊朗与利比亚制裁法》

该法规定任何企业和个人在伊朗或者利比亚年投资额超过万美元（一次或分期），并且投资将直接或间接扶持两国石油、天然气行业的，应当受到处罚。

（2）制裁古巴的《赫尔姆斯-伯顿法》（本名：古巴自由与民主团结法案）

该法进一步强化了其于年确立的禁运政策，并且要切断加勒比海诸岛与外国的贸易往来，法案不仅针对美国的个人和企业，同样也适用于美国境外的个人与企业。

该法是对“不干涉他国内政”这一基本国际关系的戏弄和违背。法案第二编甚至对“后卡斯特罗”政权进行了规划。

该法分为四个部分。第一部分旨在“强化对卡斯特罗政府的国际制裁”；第二部分是关于扶持一个向美国俯首称臣的新政府；第三、四部分则是制裁的具体内容，还涉及对20世纪60年代被卡斯特罗政府没收财产的美国公民的赔偿问题。

该法案实施结果：世界范围内因违反这些法律而被定罪的国家和地区激增，包括加拿大、欧洲、日本、俄罗斯、中国甚至还有埃及和中东。

（3）制裁俄罗斯的《乌克兰自由支持法》和《以制裁反击美国敌人法》

美国对俄罗斯的经济制裁源于年初克里米亚地区公投并寻求并入俄罗斯这一事件。年3月6日，时任美国总统的奥巴马签署号行政命令，开始对俄罗斯进行经济制裁。随着事态发展，奥巴马先后签发、和号行政命令，并签发《乌克兰自由支持法（）》，特朗普总统签发《以制裁反击美国敌人法》，加大对俄罗斯的制裁力度。除了在乌克兰内部叛乱和克里米亚并入俄罗斯这两个事件上存在冲突外，美国与俄罗斯在叙利亚内战、网络攻击、俄罗斯涉嫌干涉美国大选、侵犯人权等方面也存在严重冲突，为此，美国政府针对网络攻击和干涉美国大选专门设定了网络相关制裁和外部势力干涉美国大选制裁项目。

2.广泛性的制裁法案及其实施条例

（1）反商业贿赂领域的FCPA（《反海外腐败法》）

年，美国国会通过了《反海外腐败法》。该法案旨在通过严格的属地管辖方式，防止商业贿赂对美国国内经济带来的负面影响，即只要发生在美国境内的行贿案件，不论何种行贿主体及对象，都可以构成这部法案所规定的犯罪。

FCPA禁止公务员在境外受贿。自从FCPA通过以来，如何进行域外管辖这一难题就摆在眼前。美国最先在联合国提出通过打击腐败的国际公约，但其他国家意识到打击腐败的国际法化就意味着赋予美国司法机构域外执法的权力。于是美国就绕开联合国，游说它可以影响和控制的经济合作与发展组织（OECD），最终于年，美国与OECD其他33国共同签订了《反对在国际商业交易活动中行贿外国公职人员公约》。这样美国司法的“长臂管辖”原则就通过FCPA及其国际法化，名正言顺的伸向了世界各国。

特朗普上台后，美国《反海外腐败法》的适用呈空前高频态势，已成为中国企业国际运营中的主要风险来源之一。

斯坦福大学法学院提供了一组诉诸美国《反海外腐败法》的案例数据，年有3例，年有5例，年有7例，年上升至19例……-年，美国政府共做出项制裁，其中项涉及非美国的个人及企业。

根据斯坦福大学反海外腐败法结算所的统计，在过去十年间，涉及中国的FCPA执法案件（48例）位列前十大国家之首，排在后面的是依次是巴西（16例）、印度（14例）、墨西哥（13例）、俄罗斯（12例）、印尼（11例）、安哥拉（9例）、阿根廷（8例）、沙特（8例）、委内瑞拉（8例）。

图表：-年美国FCPA执法案件中不恰当款项所涉国家[注]

：此处的国家既包括收取不恰当款项所涉及的国家，也包括支付不恰当款项所涉及国家，每个FCPA事项仅对一个国家/地区计数一次。

年，美国司法部成功判定前香港政府官员兼商人何志平违反《反海外腐败法》并犯有“洗钱罪”。据司法部称，何志平向北非国家乍得的总统提供万美元，以帮助一家中国能源公司获取石油权益，并向中非国家乌干达的外交部长提供50万美元，以换取其对能源公司收购一家银行的支持。

但何志平不是美国公民，且其交易大多是在美国境外进行。因此，其律师试图驳回这一指控，理由是美国对何的某些行为不具有管辖权。为反驳这一说法，检方提出了两项基于《反海外腐败法》的管辖权论点：首先，检方主张何志平担任了美国一家“国内企业”的“代理人”，因为其涉嫌在其创建的位于维吉尼亚州阿灵顿的非政府组织工作时支付了该笔非法款项。其次，检方能够证明何的某些协助付款行为是在美国境内发生，包括何在美国逗留期间使用苹果平板电脑发送的电子邮件。美国法官接受了这两项主张，何被判八项罪名成立，每项罪名最高可判20年监禁。

（2）反恐融资和反洗钱领域的《爱国者法案》

年“事件”后的当年10月26日，美国通过了《爰国者法案》，初步形成了覆盖全世界的金融反恐融资监管体系。该法案以防止恐怖主义为目的，扩张了美国警察机关的权限，取消了执法机构信息情报收集方面的严格限制；美国政府可以不受法律约束，监听、调查每一个人的信息；建立了信息情报共享的集权体制等。由于法案全称的每个单词首字母组成了USAPATRIOT，因此得名“爱国者法案”。

《爱国者法案》规定即使美国没有计入紧急状态，当国家收到威胁或成为外国攻击对象时，美国也可以对相关国家进行金融制裁，其中部分条款强化了《反海外腐败法》的内容与执行力度。

（3）投资安全审查领域的FIRRMA（《外国投资风险审查现代化法案》）及其实施细则

年8月13日，美国国会通过了FIRRMA法案（《外国投资风险审查现代化法案》），年11月10日，FIRRMA法案“试行计划”生效，凡“被涵盖交易”列表中的投资交易必须于交易完成前45天向CFIUS申报，从此改变了美国国家安全审查遵循的自愿申报原则，极大地增加了中国企业赴美进行科技类投资项目的难度。

年9月17日，美国财政部又颁布了两项实施细则草案：《年外国人在美国进行某些投资的规定》以及《年关于外国人在美国从事涉及房地产的某些交易的规定》，以全面实施《外国投资风险审查现代化法案》（“FIRRMA”），前者对CFIUS的管辖权进一步做了解释；后者对涉及房地产的投资进行了限制。

（4）出口管制领域的EAA与EAR

美国出口管制法有几个重要的法律渊源，其中最主要的为《出口管理法案》（已失效）与《出口管理条例》。这两部法案的核心是任何企业不得将美国生产的管制设备，比如医疗、计算机、军事等高新技术行业设备，出口到美国禁运的国家，同时不允许任何企业破坏美国的金融制裁。违者将采取剥夺出口权、行业禁入、巨额罚款等措施，甚至会对企业法人追究刑事责任。

年，中兴通过签订合同的方式，将一批搭载了美国科技公司软硬件的产品出售给伊朗最大的电信运营商伊朗电信（TCI）。年3月7日，美国商务部公布了最后的调查结果和意见：彻底改组中兴公司董事会、管理层，美国监管机构人员进驻中兴督改，采取更高规格的安全保障，确保遵守美国法律；中兴公司将投入更多资源，购买更多美国公司的产品；缴纳总计罚金与和解金至少22亿美元。中兴公司得以继续在行业内经营。

中兴公司违反的是美国《出口管理条例》和《达马托-肯尼迪法案》，遭受的是美国行政机关的行政处罚，并未走司法程序。

（5）投资者保护领域的《多德-弗兰克法案》

8年全球金融危机后，美国出台了《多德-弗兰克法案》。为加强金融监管以及对本国投资者的保护，该法案对境外相关金融机构实施“长臂管辖”。

（6）上市公司财务合规领域的《萨班斯-奥克斯利法案》

此法案为年安然公司丑闻发生后，美国国会通过金融安全领域的法案，又称《2年公众公司会计改革和投资者保护法》。依据该法案，任何在美国上市的公众公司必须明示身份：账户要经过验证，由首席执行官和首席财务官签名并注明日期；接受美国证券交易委员会至少3年一次的审核；公布资产负债表外的财务信息；实时更换外聘审计人员等。所有在美国上市的公司，无论是美国本土企业还是外国企业，或者是美国公司的境外子公司，都要符合其要求，并允许审查及监督机构访问所有信息。其中第条款对组织结构分散、业务范围广泛、经营种类多样化且跨国经营的大型公司要求极高。

（7）大数据领域的《澄清合法使用境外数据法案》，又称《云法案》

年，美国国会通过《云法案》，要求任何在云上存储数据的公司需应要求将数据转交给美国政府，只要这些公司在经营活动中与美国发生足够的“联系”，就落入美国“长臂管辖”的范围。

该法案刚好填补了美国大数据领域的法律空白。法案出台后，美国当地警方以及联邦安全和情报部门能够访问微软、脸书、亚马逊、谷歌等公司服务器上的所有信息，而且是在没有通知主要当事人的情况下。

该法案源自年的一起事件。当时，在一项调查中，微软拒绝向美国联邦调查局(FBI)提供对位于爱尔兰的一台服务器的访问权限，并表示该公司不能被迫提供保存在美国境外的数据。

（8）知识产权保护领域的《年贸易法法案》

《年贸易法法案》中著名的制裁条款有条款与条款。条款是指在美国进口贸易中，对侵犯美国知识产权的厂商和产品实施制裁，是直接针对外国生产商的制裁措施，以此阻止侵犯美国知识产权的产品进入美国市场。条款是指要求外国政府对美国的知识产权提供有效保护，否则即对相关国家施以贸易惩罚措施，以此阻止侵犯美国知识产权的产品进入美国市场。相关措施包括提高关税、限制进口、停止有关协定等一系列报复措施。

（9）授予美国总统特权的IEEPA（《国际紧急经济权力法》）

《国际紧急经济权力法》赋予的美国总统以国家安全为名对个人和实体颁发禁令的各项权力，总统有权命令国内金融机构停止与被制裁对象之间的金融交易、款项划拨、货币转移等。

IEEPA赋予总统广泛限制交易的权力而无需得到国会的批准。

二、美国长臂管辖的执法机构

1.美国财政部下属的外国资产控制办公室（OFAC）

OFAC海外资产管理办公室是美国实施金融制裁的专门管制机构，主要是负责经济制裁方面的民事处罚（而司法部负责经济制裁的刑事处罚）。其职责是确保美国的各种国际制裁在合乎相关法律的情况下运行落实，特别是在FCPA框架下。

OFAC的具体职责有：一是拟定并更新被制裁国人员名单，即特别认定国民和阻截人员（SDNs）名单。SDNs名单既可以是法人、国家，也可以是自然人。二是审查和批准各类许可申请。三是监督制裁实施情况并处罚违反制裁规定的行为。

OFAC定期发布美国政府制裁的实体和个人名单，其制裁名单的范围共分成六大部分，分别是：特定国家和个人的制裁、反恐怖主义制裁、反大规模杀伤性武器扩散制裁、反毒品和麻醉品交易制裁、古巴制裁和其他项目制裁。这些名单上的全部国家、地区或个人及实体或是被认为可能对美国的国家安全和外交政策造成威胁的，或是认为其行为已经触犯国际法、属于国际犯罪。OFAC要求所有美国的金融机构在进行交易时，都必须首先要对自己的交易对手进行OFAC名单的审査，只有当交易对手不在OFAC的名单之内时，才可以与之交易；反之，则必须中止或终止交易。一旦交易对手涉及OFAC名单，则会对金融机构进行制裁。

2.美国商务部下属的工业与安全局（BIS）

BIS监管《出口管理条例》的实施情况，设定实体清单，实行出口管制及对应的调查与处罚。该局管理三份清单，第一个拒绝交易清单（DeniedList）、第二个是未核实清单、第三个是实体清单。中兴事件中，中兴曾被列入拒绝交易清单，华为现在被列入实体清单。

3.美国外资投资委员会（CFIUS）

CFIUS是由美国财政部长担任委员会主席的跨部门组织，有权审查法律规定的“可管辖交易”（“CoveredTransactions”）。对有可能对国家安全造成不利影响的交易，CFIUS有权要求交易双方采取缓解措施或建议总统裁决否决该交易。

笔者最早是在年开始了解美国的CFIUS审查制度，当时为某大型国企对加拿大公司收购项目提供法律服务，虽然目标公司及其子公司都不在美国经营，但由于目标公司的子公司的终端客户中包括美国军方，如果维持现状进行收购则一定会触发向CFIUS申报的义务，由于收购方是中国国企，且上述子公司的业务涉及的国防和军事应用被CFIUS视为新兴或关键技术，因此通过CFIUS审查的概率很低。鉴于上述原因，收购方剥离或者重组了上述子公司的相关业务，最终避免了CFIUS审查。这是一个通过合理设计交易结构避免CFIUS审查的例子。

4.美国司法部的检察官

美国检察官的主要职责是提出指控，法官则负责裁判，而在美国司法部发起的国际经济案件调查中，全程都是检察官主导，能上法庭的案件很少。司法部一旦盯上了某家外国企业，就会派出检察官去查处这家企业，要求企业认罪认罚。若企业认罪认罚，检察官就与企业通过和解结案，嫌疑人有可能得到一个相对轻一点的处罚，不必再走费时费力费钱的法庭程序，称为辩诉交易（PleaAgreement）。

三、从案例角度看美国长臂管辖的司法管辖权的应对

司法管辖权是将人或者事物纳入司法程序的权力，通常由司法机关行使。《反海外腐败法》本身并不包含授予法院域外司法管辖权的条款，但美国《年证券交易法》授权美国联邦法院在特定情形下对发生在美国之外的违法行为进行域外管辖。

1.一般而言，应对美国诉讼首先应当提出管辖权的抗辩，具体而言是质疑美国法院是否有对人和对事物的管辖权。关于这两方面的管辖权抗辩，每个案件都有具体的事实和理由。在国际私法理论中，对长臂管辖进行反制的基础理论是不方便管辖原则（在普通法中也被称为不方便法院原则），在马航案件中，被告就成功地引用不方便法院原则促使美国法院驳回了原告的起诉。

2.在年年底，美国当局起诉中国国有集成电路企业——福建晋华集成电路有限公司涉嫌从事经济间谍活动，此后将该公司列入禁止接收美国原产货物或技术出口的实体名单，这是美国当局利用经济制裁和出口管制手段，解决其与中国正在进行的知识产权/技术转让争端。

在“福建晋华案”中，福建晋华公司巧妙地利用了美光公司(美国)在福州的一个代理商作为被告之一提起诉讼，从而基于“被告住所地”这一连接点使得福州中院享有了合法的管辖权，并最终作出了令美光公司败诉的裁定（“诉中禁令”）。

四、有关经济制裁与反制的最新进展

1.中国依据对外贸易法、反垄断法、国家安全法等法律法规，出台建立“不可靠实体清单”制度，将基于非商业目的对中国实体实施的封锁、断供及其他歧视性措施，对中国企业或相关产业造成实质损害、对中国国家安全构成威胁或潜在威胁的外国法人、其他组织或个人列入其中。年9月19日，商务部公布《不可靠实体清单规定》，自公布之日起施行。

2.美国实施长臂管辖从来不是由于被管辖事项的合法性或者其他正义的目的，而是出于政治目的或者经济目的，自从特朗普上台后，高举美国优先的大旗，大搞孤立主义，在其眼中没有盟友，只有金钱和利益。为了阻止俄罗斯和欧洲之间的天然气输送管道项目“北溪二号”的建成，美国再次实施长臂管辖，对参与项目的企业进行制裁。美国的目的既为了打击俄罗斯，也为了遏制欧盟的领头羊德国，更为重要的是为了美国页岩油行业的利益。由于德国和欧盟对于能源主权异常看重，因此，欧洲和美国之间的关系也由于美国的制裁和欧盟的反制裁降至冰点。

五、结论

作为一种“治外法权”，美国长臂管辖的滥用势必被其他国家视为是对其主权和国家利益的一种挑战，因此，备受包括欧盟在内的国际社会的诟病。在立法领域，为应对《赫尔姆斯-伯顿法案》《达马托法案》等法，欧盟于年颁布了“欧盟阻却法”(BlockingStatute)，规定基于制裁的任何外国法院判决或行政决定，在欧盟境内无效。虽然其在年之后长达22年未生效，但是为欧盟和美国谈判建立了良好的基础。在金融领域，为了能够继续进行与伊朗之间的石油贸易，英国、法国、德国三个国家创设了绕开美元支付系统的贸易支持工具INSTEX。上述欧盟阻却法和INSTEX值得我们

转载请注明:http://www.wuxiaobobo.com/zdzz/22640.html