文章来源

《阿拉伯世界研究》年第5期

内容提要

自冷战结束以来，尽管非洲的安全形势已经发生重大变化，但其安全环境仍相当恶劣。非洲安全治理面临重大困难并受困于三个错配：一是目标与手段的错配，非洲安全挑战正从以结构性暴力为主转向以非结构性暴力为主，但非洲安全治理仍延用传统的军事逻辑；二是意愿与能力的错配，非洲对所有权的强调与其资源匮乏的矛盾可能因“非洲崛起”而加剧，而传统的权势逻辑和机制能力不足仍在延续；三是当地需求与外部支持的错配，发达国家仍强势主导对非安全事务，新兴大国介入力度和渠道均存在明显不足。中国承诺更大程度地帮助非洲改善安全治理，需要在充分虑及上述错配的情况下，为中非和平安全合作设计宏观、长期和全面的战略规划并辅以相应的政策体系。

关键词

中非关系；安全治理；非结构性暴力；战略设计

作者简介

张春，博士，上海国际问题研究院研究员

正文

自冷战结束以来，非洲始终是世界上最不安全的地区，这不仅严重影响着非洲国家的可持续发展，也产生了重大的外溢性影响。尽管如此，长期以来非洲地区安全治理的效果仍十分有限，年替代非洲统一组织的非洲联盟（以下简称“非盟”）尽管在地区安全治理方面取得了一定成就，但仍存在诸多不足。缘何非洲安全治理长期难以取得明显成效？其背后存在哪些深层根源？对于正强调中非和平安全合作的中国来说，应当采取何种战略和政策性努力，才能有效推动非洲安全治理的改善，促进中国在非洲海外利益的保护？本文认为，非洲安全治理长期难以有效改善的根源在于三个错配，即目标与手段的错配、意愿与能力的错配、需求与支持的错配。这三个错配可以解释非洲安全治理的国家、地区和全球根源以及非洲安全挑战的历史根源，有助于深化对中非和平安全合作现实环境的理解，指导对中非和平安全合作政策空间的识别。中国需要在充分虑及非洲安全治理现有困难的基础上，结合中国和非洲的需要，衡量自身能力与实践，合理设计中非和平安全合作的战略和政策体系，为推动中非关系的可持续发展营造良好的安全环境。

一、非洲安全治理目标与手段的错配

冷战结束后，特别是进入21世纪以来，非洲安全治理的最严峻挑战是各类安全问题层出不穷，以至于难以判断何种挑战才是最主要、最核心的挑战。在这一时期，非洲安全挑战的总体发展方向是传统的国家层面的自上而下的结构性暴力，正日益向非传统的社会层面的自下而上的非结构性暴力转变。与此同时，非洲安全治理的思维模式仍主要遵循传统的军事安全思维，进而使得治理目标与治理手段之间的差距日益凸显。

冷战结束以来，非洲安全挑战的性质转变大致经历了以下三个阶段。

冷战结束后的第一个十年里，由于冷战的结构性限制消失，非洲对于大国权势斗争而言的地缘政治重要性相对下降，大量先前受冷战格局约束的种族、宗教等矛盾得以释放，使非洲迅速成为世界上最为混乱和最不安全的地区。仅年，非洲53个国家中就有16个陷入了武装冲突；大多数都不符合经典的国家间战争。～年的第二次刚果（金）战争将大湖地区几乎所有国家都拖入其中，演变为非洲的“第一次世界大战”，形成以卢旺达、乌干达、布隆迪为一方和以津巴布韦、安哥拉、纳米比亚为另一方的两个国家集团。战争延续期间，有超过万人直接或间接死于冲突、流离失所、艾滋病或大规模饥荒。事实上，自20世纪90年代初起，非洲便饱受由相互联系的战争形成的三大毁灭性冲突群的折磨，即西部非洲（在利比里亚、塞拉利昂、几内亚和科特迪瓦都有战争或冲突）、大非洲之角（乍得、埃塞俄比亚、厄立特里亚、索马里和苏丹有战争或冲突）及大湖地区（在卢旺达、布隆迪、扎伊尔/刚果（金）及乌干达陷入战乱）。

进入21世纪的第一个十年后，非洲传统的国家间和国内武装冲突逐渐平息，非洲进入相对稳定的时期，但各类非传统安全问题开始逐渐凸显。第二次刚果（金）战争于年结束，卢旺达和布隆迪均实现国内和平，塞拉利昂内战于年宣告终结，苏丹南北部也于年达成《全面和平协议》等等。与此同时，非洲经济似乎进入了“起飞”前的准备阶段。或许在这十年里，最引人注目的便是苏丹达尔富尔危机。年2月，达尔富尔地区黑人部落相继组成“苏丹解放军”和“正义与平等运动”两支武装力量，指责政府未能保护土著黑人的权益，要求实行地区自治，与政府分享权力与资源，并不断攻城掠地，展开反政府武装活动。苏丹政府也转而支持野蛮民兵实施“焦土”政策，导致大批民众死亡或无家可归。但自年苏丹政府接受联合国和非盟的混合维和安排之后，尽管局势仍时有起伏，但已进入总体可控状态。在传统的暴力冲突趋于稳定或平息的同时，诸如气候变化、资源冲突、粮食危机、公共卫生危机等非传统安全问题却出现明显上升的态势。

进入21世纪的第二个十年后，非洲面临的安全挑战再次发生变化，非结构性暴力迅速上升为非洲的主要安全挑战。年，约翰·加尔通（JohanGaltung）提出“结构性暴力”（structuralviolence）的概念，认为这是因社会权势分配不平等而导致的暴力。加尔通将结构性暴力与直接的个人暴力相区分，认为后者是个人或一群人针对其他个人或群体的物质性暴力。结构性暴力理论在很大程度上成为解释非洲安全挑战的核心概念，社会权力结构往往被认为是非洲不安全的根源。需要指出的是，加尔通结构性暴力理论中存在一个重大缺陷，即结构性不平等更多是由于国家和社会自上而下地形成的，同时个人暴力中也有相当一部分是由于结构性不平等而导致的。换句话说，根据加尔通的方法，一部分暴力行为可能同时属于结构性暴力和个人暴力，而在加尔通的理论中，这两类暴力本身却是相互区分的。事实上，将非洲的暴力或安全挑战区分为结构性暴力和非结构性暴力两种，才有助于消除理论的内部矛盾。延续加尔通对不平等与暴力相互关联的理论解释，笔者认为，结构性暴力是指国家所组织或发起的针对其他国家和/或本国国民的暴力行为，如对外侵略、对外干涉、对内镇压等，这属于自上而下的或者说国家的暴力使用。由此而来，非结构性暴力则是指由包括团体和个人在内的非国家行为体所组织和/或发起的主要是针对政府——包括本国和外国——的暴力行为，如社会骚乱、宗教与部族矛盾、选举前/后动荡、有组织犯罪、海盗、恐怖主义等，这属于自下而上的社会性的暴力使用。这两种暴力形式都有其结构性不平等的根源，但通过区分发动暴力的行为体，可避免理论上的自相矛盾或类型划分时的重叠。

在这一时期，非洲和平安全挑战呈现结构性暴力和非结构性暴力“一降一升”的态势。“武装冲突地点与事件数据项目”（ArmedConflictLocationandEventDataProject,ACLED）收集并分析了自年以来非洲的安全挑战，并将地区暴力区分为三大类：传统的武装团体战斗，针对平民的暴力，以及各种暴乱、抗议及其他社会性暴力。尽管传统的武装团体战斗和针对平民的暴力并非都由政府发动，有的也属于非结构性暴力范畴，但总体仍可将其视作结构性暴力；而暴乱、抗议及其他社会性暴力则基本属于非结构性暴力。根据这一区分，自年以来，非洲所发生的武装团体战斗和针对平民的暴力总体呈下降趋势，从年的81.1%下降到年的47.9%，下降幅度超过33个百分点；同一时期，各类暴乱、抗议及其他社会冲突所占的比重则迅速从18.9%上升到52.4%（见图1）。ACLED分析认为，非结构性暴力的重要性正在上升，“整体态势很清晰：战斗和大规模战争持续下降……取代其位置的是多元行为体发动的动机不同但性质相似的暴力活动”。

图1非洲各类暴力事件的比重（~年）

资料来源：根据ACLED各年度统计制作。参见ACLED，AfricaData:ACLEDVersion7(-)，

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