从蒙特利尔到北京：国际反恐合作在砥砺前行

——写在北京外交会议十周年之际

一、国际法律文书的诞生：燕京虎踞开天辟地六十载蒙城鹰扬八方风雨会神州

十年前，年8月30日至9月10日，国际航空保安公约外交大会在北京亚洲大酒店隆重召开！共有七十多个国家的三百多名代表和国际民航组织高级官员出席了本次外交大会。经过磋商最终产生了新的国际多边条约正式案文，近二十个国家的代表签署了新产生的《制止与国际民用航空有关的非法行为的公约》(简称年《北京公约》)和《制止非法劫持航空器公约的补充议定书》(简称年《北京议定书》)，这是国际航空立法史上第一个以中国城市命名的国际公约，也将成为国际反恐公约中的重要组成部分，对有效保护旅客的生命和财产安全，打击针对民航的非法干扰行为提供了强有力的法律保障。此次外交会议是民航外交的“群英会”，其诞生的成果更是反恐合作的“里程碑”。

年《北京公约》和年《北京议定书》的诞生是时代发展的必然。人类步入二十一世纪之后，恐怖主义呈现蔓延之势，各种恐怖主义活动对国际民用航空安全的威胁与日俱增，这突出地体现在年的9·11恐怖袭击事件。这次事件表明国际民用航空安全已经成为民航界的头等大事，提升民航应对恐怖风险的能力已经成为各国刻不容缓的任务。为此，年10月国际民航组织大会通过了第A33-1号决议：关于滥用民用航空器作为杀伤性武器和涉及民用航空的其他恐怖主义行为的宣言。随后，国际民航组织秘书处完成了一项关于应对新的和正在出现的威胁的法律措施的研究，这项研究得出的初步结论是，虽然现有的航空保安公约已被各国广泛接受为打击针对民用航空的非法干扰行为的有用的法律文书，但应在若干方面对其进行更新。为了进一步协调世界各国对待航空保安公约修订问题的立场，国际民航组织相继召开了一系列国际会议或者小组会议，进一步研讨航空保安公约的修订问题。年9月9日至17日，国际民航组织在加拿大蒙特利尔召开了第三十四届法律委员会，本次会议进一步审议和完善了拟修订的案文，协调了与会各方的立场和观点，并决定提交年国际航空保安公约外交大会以再次审议是否通过公约修订案文。因此，各国对修订的案文充满了期待。

七十多年来，国际民航组织在国际航空立法方面发挥了重要作用，孕育了诸如华沙体制这样举世闻名的国际法律文件，对各国的国内法及其他国际法产生了示范作用，其影响力不容低估。本次外交会议通过修订现行国际航空保安公约，打击针对民航业的新型犯罪行为，完善国际航空刑法体系，保障国际航空运输安全、有效和持续地运营，并保护旅客的生命和财产安全。年《北京公约》和年《北京议定书》是国际航空法领域的重要条约，在预防和惩治针对国际航空运输业的国际犯罪方面将发挥重要的作用，是国际航空立法史上成功的典范。

二、国际法律文书的生效：时代的呼唤业界的期待

十年过去了，国际航空业界给出了一份合格的答卷。年1月1日，随着新年钟声的敲响，国际反恐条约“家族”的重要成员——《北京议定书》生效，这将为国际民航的安全运行提供法治保障。年11月28日，乌干达共和国政府提交了《北京议定书》批准书。根据《北京议定书》生效条款的规定，“本议定书在各国提交第22份批准书、加入书、核准书的第二月第一天后生效”，因此，《北京议定书》已于年1月1日生效。年6月14日，国际民航组织秘书长柳芳女士在国际民航组织总部主持了土耳其交存《北京公约》批准书仪式。土耳其驻国际民航组织理事会代表AliRiza?olak大使以及国际民航组织法律事务和对外关系局局长黄解放博士出席仪式。鉴于土耳其政府近期批准了《北京公约》，国际民航组织宣布《北京公约》将于年7月1日生效。对此，国际民航组织秘书长柳芳女士指出，“通过将一些对民用航空构成新兴威胁的行为进行刑事定罪，包括对上述罪行的某些准备行为予以刑事定罪，这一文书将加强各国防范这些罪行的能力，并对犯罪者进行起诉和惩罚，该公约还将通过强化全球反恐怖主义条约体系，协助实施联合国全球反恐战略”。截至年6月30日，共有35个国家签署，19个国家批准，13个国家加入，1个国家核准，1个国家接受《北京议定书》。截至年6月30日，共有34个国家签署，19个国家批准，11个国家加入，1个国家核准，1个国家接受《北京公约》。

《北京议定书》如下：

签署国（35)

澳大利亚、贝宁、巴西、布基纳法索、喀麦隆、乍得、中国、哥斯达黎加、塞浦路斯、捷克、多米尼加、法国、冈比亚、德国、印度、印度尼西亚、马达加斯加、马里、墨西哥、尼泊尔、荷兰、尼日利亚、巴拿马、巴拉圭、韩国、罗马尼亚、塞内加尔、南非、西班牙、多哥、土耳其、乌干达、英国、美国、赞比亚

批准国（19）

贝宁、布基纳法索、塞浦路斯、捷克、多米尼加、法国、冈比亚、加纳、印度、马里、马耳他、巴拿马、巴拉圭、葡萄牙、罗马尼亚、圣卢西亚、塞拉利昂、土耳其、乌干达

加入国（13）

巴林、刚果、科特迪瓦、古巴、斯威士兰、圭亚那、哈萨克斯坦、科威特、莫桑比克、缅甸、瑞典、瑞士、土库曼斯坦

核准国（1）

接受国（1）

《北京公约》如下：

签署国（34)

澳大利亚、贝宁、巴西、布基纳法索、喀麦隆、乍得、中国、哥斯达黎加、塞浦路斯、捷克、多米尼加、法国、冈比亚、德国、印度尼西亚、马达加斯加、马里、墨西哥、尼泊尔、荷兰、尼日利亚、尼日尔、巴拿马、巴拉圭、韩国、罗马尼亚、塞内加尔、南非、西班牙、多哥、土耳其、乌干达、英国、美国

批准国（19）

贝宁、布基纳法索、刚果、塞浦路斯、捷克、多米尼加、科特迪瓦、古巴、法国、加纳、马里、巴拿马、巴拉圭、罗马尼亚、马耳他、圣卢西亚、塞拉利昂、土耳其、乌干达

加入国（11）

安哥拉、巴林、斯威士兰、圭亚那、哈萨克斯坦、科威特、莫桑比克、缅甸、瑞典、瑞士、土库曼斯坦

核准国（1）

接受国（1）

在十年间，能获得如此之多国家认可，实属难得，足见其将在国际反恐斗争中发挥重要作用。目前，国际民航组织一类理事国，也就是在航空运输方面占主要地位的各国：澳大利亚、巴西、加拿大、中国、法国、德国、意大利、日本、俄罗斯联邦、英国和美国。在这十一个国家之中，只有法国批准了《北京公约》和《北京议定书》。法国年4月15日签署《北京公约》和《北京议定书》，年12月15日批准《北京公约》和《北京议定书》。

最近，美国出现了新动向。年2月5日，美国国务卿蓬佩奥将有关《北京公约》和《北京议定书》的法律文件送到美国白宫，年6月18日，美国总统特朗普已经致函国会参议院，请其审议批准该两项国际法律文书，目前，有关文件正在参议院外交关系委员会审议之中。其实，美国的立场和态度在十年前就有所体现，正如出席外交大会的美国代表团团长CliftonJohnson指出的，“在9·11恐怖袭击九周年之际，没有比通过《北京公约》和《北京议定书》更合适和更有希望的方式来纪念这一时刻。《北京公约》和《北京议定书》将会非常明显地加强现存的国际反恐法律框架，并便于起诉和引渡那些实施恐怖主义犯罪的人‥‥‥，美国政府欢迎加入这一公约和议定书”。

三、国际民航组织在全球反恐征程中：不遗余力

两项国际法律文书诞生之后，国际民航组织积极推动其反恐工作。年9月22日，联合国安理会一致通过第号决议，促请各国通过加强安全标准和措施以及信息、司法和技术交流合作等有效应对针对民用航空的恐怖威胁。在本次联合国安理会会议上，国际民航组织秘书长柳芳女士指出，“全世界每天有10万多架次航班在各个地区运行。保障航空安全是国际民航组织的工作重点。国际民航组织今后三年将制定一个新的全球航空安全计划，将各方纳入一个战略性框架，共同提升民航安全水平”。

年6月28日，国际民航组织秘书长柳芳女士和国际刑警组织秘书长JürgenStock先生进行了双边会谈，两个国际组织正在就防止外国恐怖主义战斗人员旅行的问题继续开展合作。

年7月7日，由联合国反恐委员会和国际民航组织共同举办的“恐怖分子对民用航空的威胁”特别会议在联合国纽约总部举行。国际民航组织秘书长柳芳女士指出，“联合国安理会去年9月通过了第号决议，确定了会员国为加强执行国际民航组织标准和建议而采取的步骤。这是安理会首份旨在解决民用航空安全的决议。该决议还要求联合国反恐委员会和国际民航组织共同举行此次特别会议。加强航空安全的工作取得了一系列的进展，其中最显著的是起草全球航空安全计划（GlobalAviationSecurityPlan）的最终草案，确定了五个优先成果领域，对执行安理会第号决议的成果进行量化和分析”。

年11月29日至30日，在第二次国际民航组织航空安保高级别会议（HLCAS/2）召开之际，国际民航组织秘书长柳芳女士与联合国反恐怖主义办公室副秘书长弗拉基米尔·伊万诺维奇·沃罗科夫先生签署了联合国全球反恐协调契约。

年7月3日，国际民航组织理事会通过了一套详细的国际标准和建议措施(SARPs)，以协助各国建立关于收集、使用、处理和保护旅客姓名记录(PNR)数据的能力，帮助发现和打击恐怖主义犯罪行为和人员流动。联合国安理会第号决议明确提出，“敦促国际民航组织与其成员国合作，制定关于收集、使用、处理和保护旅客姓名记录数据的标准”。

四、十年来，中国政府积极承担“反恐”的重大职责：筑起民航反恐的“长城”只留清气满乾坤

由于我国政府一直深度参与《北京公约》和《北京议定书》的制定工作，而且有关的外交会议在中国首都北京召开，不仅在我国对外关系史上，而且在我国民航对外关系史上，该两项国际法律文书是第一个以中国城市命名的民航公约，具有划时代的意义。更为重要的是，该国际法律文书对维护包括我国民航在内的国际民航的持续、快速和健康发展具有重要的意义。

年10月29日，全国人大常委会通过了《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》，该决定适应了我国反恐怖斗争的现实需要，借鉴我国参加的国际公约及相关国际文件的规定，从法律上界定了恐怖活动及其组织和人员，并且规定了公安机关、国家安全机关和检察院、法院等在反恐工作中的合作。

年12月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过《中华人民共和国反恐怖主义法》，该法对民航领域的反恐工作提出了要求。该法第二十条“铁路、公路、水上、航空的货运和邮政、快递等物流运营单位应当实行安全查验制度，对客户身份进行查验，依照规定对运输、寄递物品进行安全检查或者开封验视。对禁止运输、寄递，存在重大安全隐患，或者客户拒绝安全查验的物品，不得运输、寄递”，第三十五条“对航空器、列车、船舶、城市轨道车辆、公共电汽车等公共交通运输工具，营运单位应当依照规定配备安保人员和相应设备、设施，加强安全检查和保卫工作”，第三十七条“飞行管制、民用航空、公安等主管部门应当按照职责分工，加强空域、航空器和飞行活动管理，严密防范针对航空器或者利用飞行活动实施的恐怖活动”。

年9月22日，联合国安理会就加强应对针对民航恐怖威胁通过决议，中国常驻联合国副代表吴海涛指出，“各国应全面落实安理会这一决议要求，进一步在相关领域采取实质性举措，不断提升民航安全水平。中国将依据反恐怖主义法、民航安全领域法规和国际公约，继续推进双、多边反恐合作，不断提高本国民航安全水平，与国际社会一道，有效打击恐怖分子，保障民航安全”。

年9月27日，中国常驻联合国副代表吴海涛在安理会民航安全与反恐问题公开会上发言指出，“应切实落实安理会决议，加强保护民航免受恐怖袭击国际合作。国际民航组织应推动各国完善民航安保措施，推动国际社会加大民航安全领域的投入，继续同安理会反恐委员会和反恐执行局、联合国反恐办公室等密切合作，协助会员国加强相关能力建设。中国作为国际反恐阵营重要成员，将继续推进民航领域反恐合作，提升本国民航安全水平，中方愿同国际民航组织一道，在加强航空安全和安保监管等领域开展合作”。

年全国民航工作会议指出，年中国民航将持续确保安全运行平稳可控，杜绝重特大运输航空责任事故，杜绝劫机、炸机等机上恐怖事件。积极开展国际立法，推进北京公约及议定书批准。年全国民航工作会议指出，加快《北京公约》和《北京议定书》的审议工作。目前，正在积极推进相关领域的工作。

年2月27日，中华人民共和国、俄罗斯联邦和印度共和国外长在中国浙江举行第十六次会晤。外长们强调根据联合国《全球反恐战略》、联合国安理会相关决议和国际反洗钱金融行动特别工作组标准要求等国际反恐承诺，基于国际条约规定的“引渡或起诉”条款及相关国际和双边义务，符合相关国内法，将恐怖活动的实施者、组织者、煽动者和支持者绳之以法。

与此同时，我国民航局与有关部门积极开展民航反恐演练活动。例如，年12月19日，中国民用航空局公安局联合广东省公安厅、武警广东省总队、中国南方航空公司、广东省机场集团公司在广州白云机场联合举办“云安-”民航反恐应急综合演练。通过本次演练，有效地提升了民航暴恐袭击事件处置预案的实战能力。

五、结语

年，中国首次被选举为国际民航组织一类理事国，年、年、年、年和年获得连任。这次外交大会是新中国民航七十年来第一次举办的以法律为主题的国际会议，对于提升我国在国际航空运输业界的影响，具有深远的意义。诚然，当今世界综合国力的主要体现是政治影响力、经济驱动力和科技引领力，但是软实力不容低估。当今世界，如果一个国家要成为举世公认的航空运输强国，参与并主导国际游戏规则的制定，扩大在国际舞台上的话语权是必不可少的。会议期间，中国政府作为东道主，为会议的顺利进行提供了全方位的保障，得到了国际民航组织高级官员和各国与会代表的高度赞赏。中国代表团充分发挥了沟通协调的作用，为最终文件的出台作出不可磨灭的贡献。

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